El día 2 de septiembre el portavoz del gobierno, Miller Soto, realizó una alocución en la cual se refirió a la propuesta del gobierno nacional de reformar el derecho, ¿o procedimiento?, de la consulta previa en Colombia. En palabras de Soto
La consulta previa no se acaba, se transforma para hacerla más clara, más eficiente y más garantista. La propuesta es que la licencia ambiental y la consulta previa puedan avanzar de manera paralela y autónoma. Mientras la autoridad ambiental estudia los efectos ambientales de un proyecto la autoridad de consulta previa puede determinar si existe una afectación directa sobre una comunidad y adelantar su propio procedimiento. Así la consulta previa dejaría de ser un requisito que impide iniciar, evaluar o decidir una licencia ambiental.1
La propuesta, y preocupación también, por modificar la consulta previa no es, sin embargo, nueva. Desde el mandato de Juan Manuel Santos ya se entendía la consulta como un problema para el gobierno y los sectores mineros y petroleros2. La excandidata presidencial Paloma Valencia también se refirió a la consulta previa el 12 de febrero de 2026, durante su campaña presidencial, en los siguientes términos: “La consulta previa está mal diseñada porque pone a la gente a decidir si un proyecto se hace o no, en lugar de preguntar por los beneficios que trae la obra.”3 Posteriormente el 18 de marzo afirmó en su cuenta de X “Nuestro mayor desafío es controlar la deforestación, y la mejor manera de hacerlo es a través del desarrollo minero energético. Vamos a proteger los ecosistemas estratégicos del país y necesitamos modificar la consulta previa para que la plata les quede a las comunidades.”
Después del pronunciamiento de Soto, el ministro del interior Rodrigo Lara Bonilla publicó un video en su cuenta de X donde dio cuenta de las acciones que se adelantan desde el ministerio para poner en marcha la propuesta del gobierno. Hizo referencia al proceso de consulta sirius, donde ecopetrol denuncia una presunta extorsión de la comunidad del cabildo de Taganga que “está pidiendo un montón de plata”4, se refirió, también, a la necesidad urgente de flexibilizar los procedimientos para la reconstrucción de colegios u obras de servicios públicos donde hubo devastación a causa del terremoto del 10 de agosto a la par que anunciaba una modernización de la dirección de consulta previa del ministerio del interior. “En este gobierno necesitamos flexibilizar, avanzar, progresar y ver desarrollo”5 afirmó el ministro.
Finalmente, Abelardo de la Espriella en reunión que mantuvo con liderazgos de pueblos indígenas el 17 de septiembre siguió la línea argumentativa planteada por Soto y Bonilla. Se respetará la consulta previa, en cuanto es un derecho consagrado a nivel constitucional, pero no se permitirán los abusos, distorsiones e irregularidades, o que se use como un mecanismo de presión económica al gobierno, que puedan surgir a raíz del ejercicio de este derecho fundamental.6
De un rápido análisis de discurso, salta a la vista la repetición insistente de términos como:
reforma, flexibilización, desarrollo, eficiencia y progreso
. En efecto, estos términos condensan la apuesta tanto del gobierno nacional como de los sectores mineros y petroleros que ven afectados sus negocios. La consulta previa, proponen, debe dejar de ser un obstáculo para el desarrollo del país. La reforma a la consulta previa es una realidad que avanza cada día y que, en esa medida, es necesario estudiar a detalle por estar en juego no solamente un derecho fundamental de los pueblos étnicos sino, también, la construcción de la democracia en Colombia. Para analizar, entonces, la propuesta, inconstitucional como se demostrará, del gobierno nacional es necesario partir de una pregunta esencial que, pese a ser el punto de partida de cualquier discusión que pretenda tener un objeto claro y delimitado, no ha sido contestado de manera clara y concreta, y que en los medios de comunicación que se ha formulado termina con respuestas mediocres o insuficientes.
¿Qué es la consulta previa?
A partir de la ley 21 de 1991 Colombia ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales. Este Convenio, que reguló en un primer momento la obligación de los Estados a consultar previamente a los pueblos indígenas y tribales no hace referencia
textual, en ningún momento al derecho a la “consulta previa
”. Los artículos 6, 15, 17, 22, 27 y 28 hacen referencia a la obligación de realizar consultas bajo determinadas condiciones y circunstancias más no lo formulan bajo esa expresión sintáctica (consulta previa), como bien se podrá comprobar de una lectura del Convenio. Los artículos mencionados formulan las circunstancias, parámetros, supuestos fácticos y estándares a los cuales se deberá someter lo que, posteriormente, la Corte Constitucional formuló como el Derecho Fundamental a la consulta previa. Es importante remarcar que la consulta previa no tiene raigambre únicamente en el Convenio de la OIT, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el derecho a la Consulta Previa constituye un derecho autónomo dentro del marco de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Según lo ha señalado,
“la Corte IDH ha entendido que el derecho a la Consulta Previa , como derecho autónomo desde la Convención Americana, se encuentra en el marco, fundamentalmente, de los artículos 1, 2, 13, 21 y 23 del Pacto de San José” (Corte IDH, Comunidad Garífuna de San Juan y sus Miembros vs. Honduras, voto razonado de los jueces Ferrer Mac-Gregor y Mudrovitsch, 2023).
Por otro lado, en la página oficial de la dirección de la autoridad nacional de consulta previa se define como:
un derecho fundamental de participación mediante el cual se garantiza que los grupos étnicos sean escuchados cuando un proyecto, obra, actividad o medida administrativa o legislativa pueda afectarlos directamente. Su desarrollo debe realizarse mediante un diálogo intercultural, de buena fe y con el propósito de alcanzar acuerdos.
La consulta previa busca proteger la integridad cultural, social, económica y territorial de los pueblos y comunidades étnicas. Su principal fundamento internacional es el Convenio 169 de la OIT, aprobado en Colombia mediante la Ley 21 de 1991.7
En realidad la “consulta previa” es una expresión sintáctica ambigua, pero no tanto como lo quiere hacer ver el gobierno, que se refiere a 3 momentos, derechos y obligaciones distintas. Una primera acepción de la consulta previa, que se extrae del Convenio 169 de la OIT, es la obligación y/o principio de derecho internacional de consultar previamente a los pueblos indígenas cuando se vayan a tomar medidas administrativas o legislativas que les puedan afectar como pueblos o los territorios donde habitan. La segunda acepción se refiere al Derecho Fundamental a la consulta previa, este derecho tiene como fuente el Convenio 169 de la OIT pero ha sido dotado de contenido, reglas, alcances y límites por la Corte Constitucional en el ordenamiento jurídico colombiano8 y finalmente se encuentra la consulta previa como el mecanismo de consulta, que cada día se ha configurado más como un procedimiento meramente administrativo, por medio del cual se realiza el derecho fundamental a la consulta previa y se cumple la obligación internacional de consultar previamente a los pueblos étnicos.
Pese a que pueda parecer una disertación hermenéutica innecesaria, es a partir de esta precisión interpretativa que deviene la respuesta a la pregunta ¿qué es la consulta previa? Desafortunadamente de este análisis surgen más dudas que respuestas. ¿Lo que propone reformar el gobierno nacional es el Derecho Fundamental o el procedimiento por medio del cual se consulta a los pueblos étnicos? Pareciera que, de hecho, el gobierno pretende regular ambas dimensiones.
La propuesta de hacer que la consulta pueda ser adelantada paralelamente a la licencia ambiental es, de hecho, un cambio en la estructura del derecho fundamental a la consulta previa. Si bien se evidencia la existencia de una ambigüedad lingüística en la materia, esta no llega hasta donde pretende llevarla el gobierno. Hay que formularlo claramente para evidenciar la tautología que el gobierno quiere pasar por alto y llevar hasta sus máximas consecuencias. Si se afirma que el café caliente tiene que estar caliente estoy cayendo en una tautología o redundancia en cuanto mi afirmación es, necesariamente y en todos los casos, verdadera. Es verdadera en cuanto el adjetivo “caliente” ya fija las condiciones necesarias para asumir que para que una entidad x sea entidad como “café caliente” tiene que estar, evidentemente, caliente. Por el contrario, si afirmo que el café caliente está frío caería en una contradicción lógica o en un oxímoron lingüístico, no es necesario ser avezado en lógica matemática o lingüística para llegar a esta conclusión. No obstante, pareciera que el gobierno cree que el café caliente puede estar frío. Veamos; afirmar que la consulta previa puede tramitarse paralelamente a la licencia ambiental es un oxímoron, una contradicción lógica y, más importante, una contradicción jurídico-constitucional. Es sentido común ¿verdad? lo cierto es que el sentido común es el menos común de todos los sentidos, de ahí que sea necesario, más allá del código de comercio, poner instrucciones precisas y claras sobre el uso del shampoo en sus envases o, para el caso que nos atañe, que la Corte Constitucional tenga que recalcar que la consulta previa es, en efecto, previa.
La consulta previa, como su nombre lo indica, debe anteceder a la medida que sea susceptible de afectar al pueblo indígena sea tomada, y obviamente antes de que el proyecto económico haya sido iniciado. (Corte Constitucional, SU-123, 2018)
Esta diatriba no busca recordar clases de lógica y argumentación, busca subrayar la inconstitucionalidad manifiesta de la propuesta de reforma al derecho fundamental a la consulta previa que pretenda que se tramite el proceso de consulta de manera concurrente, en palabras del ministro del interior, a la licencia ambiental pues esto constituye una afectación directa al núcleo central del derecho a la consulta previa al flexibilizar la protección a los pueblos étnicos y al menguar la protección a la participación efectiva y vinculante de los mismos en las medidas administrativas o ambientales sobre sus territorios. Peor aún es que el ministro recurra a la tragedia del 10 de agosto como una oportunidad para avanzar en su agenda político-legislativa al ver una oportunidad para flexibilizar un derecho fundamental de los pueblos étnicos a partir de la necesidad concreta de la reconstrucción de colegios o edificios de servicios públicos.
Bien podría decir algún defensor o defensora del desarrollo (¿de quién?) que la propuesta del gobierno está encaminada a que el proceso de licenciamiento ambiental se tramite en paralelo a la consulta pero, dirán, esto no implica que se otorgue la licencia hasta que no se haya realizado la consulta, partiendo del presupuesto de que en cualquier caso que se emita licencia ambiental sin haber adelantado consulta previa hay una violación flagrante al derecho, no obstante esta argumentación, nuevamente, no es nueva. En la sentencia SU-039 de 1997 la Corte analizó el caso del pueblo U´wa que, de hecho, comparte varios presupuestos fácticos a lo que propone hoy el gobierno. En el caso en concreto la autoridad ambiental expidió una licencia para exploración sísmica en 1995 a pesar de que paralelamente y para esas fechas estaba presupuestada lo que llamaron una “segunda reunión de interlocución” con el pueblo U´wa, a la par que varios compromisos de la consulta estaban pendientes. Es decir; la autoridad ambiental avanzó en su trámite de licenciamiento ambiental mientras que el proceso de consulta seguía en curso. En el fallo se refirió la Corte a esta simultaneidad en los siguientes términos
Para la Corte resulta claro que en la reunión de enero 10 y 11 de 1995, no se estructuró o configuró la consulta requerida para autorizar la mencionada licencia ambiental. Dicha consulta debe ser previa a la expedición de ésta y, por consiguiente, actuaciones posteriores a su otorgamiento, destinadas a suplir la carencia de la misma, carecen de valor y significación.
La analogía, entonces, es clara. La consulta previa debe concluir y no solamente iniciar antes de que la autoridad ambiental adopte su decisión; de lo contrario la consulta queda reducida a un mero trámite administrativo que, en cualquier caso, ya habría sido resuelto por la autoridad ambiental que estaría únicamente a la espera de que se surta, ahí si, ese obstáculo para el inicio del proyecto.
Ante el anuncio del congresista Juan Espinal de radicar un proyecto de ley (que para la fecha en el que se redacta el presente artículo no ha sido formalmente radicado) que buscará reglamentar la consulta previa es necesario extremar medidas de precaución y recordar el carácter de derecho fundamental de la consulta previa, donde cualquier intento de reglamentación deberá tramitarse por ley estatutaria9, y de previa, es decir que no puede tramitarse de manera paralela a la licencia ambiental. La protección jurídica de los territorios y pueblos indígenas no es una concesión gratuita del Estado sino una obligación jurídica nacional e internacional que no puede ceder ante los intereses mineros y petroleros que ven en la existencia de pueblos que defienden con dignidad sus territorios un obstáculo para sus negocios que depredan el medio ambiente y nuestros bienes comunes.
¿Quiere decir esto que la consulta previa no requiere ajustes y reformas? En lo absoluto. La consulta previa ha pasado de ser una obligación estatal y Derecho Fundamental a, como el mismo gobierno lo afirma, un mero procedimiento administrativo, y como todo procedimiento administrativo es presa de corrupción, demoras injustificadas y vulneración sistemática del derecho en sí que se busca proteger10. Es fundamental ajustar y actualizar el estándar, criterios y, sobre todo, los sujetos de la consulta previa. Esta reforma, para infortunio del proyecto político del gobierno, no es de ninguna forma en función de restringir, limitar o flexibilizar la consulta previa, por el contrario, a la luz de los estándares internacionales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y de instrumentos ratificados recientemente creemos que la reforma que requiere la consulta previa es, de hecho, su expansión a las comunidades y organizaciones campesinas del país, propuesta que se abordará en un texto próximo.
- Recuperado de
https://x.com/infopresidencia/status/2095289683039363225 Consultado el 23 de septiembre de 2026 ↩︎ - Recuperado de
https://www.bluradio.com/nacion/estamos-ultimando-detalles-para-presentar-proyecto-de-consulta-previa-santos Consultado el 23 de septiembre de 2026 ↩︎ - Recuperado de
https://x.com/PalomaValenciaL/status/2022003098018034165 Consultado el 23 de septiembre de 2026 ↩︎ - Recuperado de https://www.eltiempo.com/economia/sectores/ecopetrol-denuncia-extorsion-de-una-comunidad-que-amenaza-con-frenar-el-gas-de-sirius-esta-pidiendo-un-monton-de-plata-3582848 ↩︎
- Recuperado de https://x.com/Rodrigo_Lara_/status/2096363007311745074 ↩︎
- Recuperado de https://x.com/NoticiasRCN/status/2100661305740865856 ↩︎
- Recuperado de https://www.mininterior.gov.co/direccion-de-autoridad-nacional-y-consulta-previa/fundamentos-de-la-consulta-previa/ consultado del 23 de septiembre de 2026 ↩︎
- Al respecto consultar sentencias SU-039/97, SU-123/18, SU-121/22 entre muchas otras sentencias en sede de tutela de la Corte Constitucional que han fijado los estándares y reglas de procedencia y trámite de la consulta previa ↩︎
- De acuerdo con el artículo 152 literal a de la Constitución ↩︎
- Bien se podrá comprobar que la Corte Constitucional ha desarrollado los parámetros jurisprudenciales sobre la consulta previa a partir de, precisamente, casos de tutelas donde el derecho no es efectivo y debe llegar hasta las altas cortes para que, mínimamente, se logre un reconocimiento, no efectivización, del mismo. ↩︎
